我國總統到底有什麼權力?--從憲法規範觀察

文:呂嘉穎(認證法律人)
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刊登:2021-10-29 ‧ 最後更新:2021-10-29

本文

每每接近總統大選,民眾對於總統候選人的討論便隨之提高。然而,媒體常常提到我國總統「權責不符」、「權力過大」等問題,但憲法中所形塑的總統權力,真如論者所提的這麼大嗎?
也因為如此,本文試圖從憲法的法規中進行整理、分析,其餘政治、政黨層面的影響並不在討論範圍之內,以下分項敘述:

形式上的權力
所謂形式上的權力,代表總統與他國最高領導人(如總統制的總統、議會內閣制的君王)都具有相同的國家「代表性」。也正是因為這種代表性的存在,讓權力的行使多與榮典有所關聯,所以也有論者稱其為「榮典權[1]」。當然,榮典權的存在跟行使主要是為了表達該職位的特殊性,也因此在部分行政首長與元首分別是不同人的國家中,這種權力僅是一種象徵性的權力,而不是實質的行政權力。
舉例來說,我國憲法第35條說明了總統是我國的元首並代表國家[2]、第42條也讓總統擁有相關的授勳、褒揚的儀式權力[3]。而憲法增修條文第3條第2項[4]及憲法本文第44條[5]中,總統以一種超然、中立的角色去排解院際之間的紛爭。以及憲法第40條的赦免權[6]、第36條的三軍統帥權[7],都屬於這種代表性質較高、且非為行政權力的榮典權。
行政相關權力
在1997年修憲後,由於總統、行政院長、立法院之間的權責兼有總統制、內閣制的色彩,多數學說見解認為我國為半總統制(也有稱為「雙首長制」)國家[8]。除了前述儀典權之外,總統仍然具有部分實質的行政權力。
解散立法院的權力
在我國,當民眾選舉出總統後,代表了總統受民意的支持,而同時賦予總統行政權力的正當性。從行政與立法的彼此制衡來看,憲法增修條文第2條第5項賦予總統在立法院通過對行政院長的不信任案後,有解散立法院、重新選舉立法委員的權力[9],藉以避免因行政、立法彼此制衡,而造成施政僵局的情況。
其他行政權力
另一方面,總統實質上具有其他行政權力,除了可以決定國安相關的大政方針[10],積極的介入行政權外,也擁有相關的人事提名權[11](含行政院長的直接任命[12])。這些權力的使用都可被認為是總統透過相關組織、會議,甚至是直接性的任命,來自己行使行政權力。
在民主社會中,選舉代表著人民願意將行使權力的能力,賦權(empower)給政府機關。也因為如此,無論是總統、民意代表等經由選舉產生的官員、代議士,都需要承擔因具有權力而伴隨而來的責任,無論是政治上的責任、法律上的責任,甚至是行政上的責任等,在乘載了民眾對於政治人物的期待時,權力與責任並不可分,也是最需要共同檢視的最大公約數。
結語
雖然我國總統看似權力很大,但我們也能從中得知,這種行政權被「分割」的態樣,事實上讓總統在憲法規範下,權力有著行使的限制。另一方面,經常在文獻中被取法跟我國比較、同為半總統制的法國總統,手上具有「核彈發射權」[13],是否也證明了相較之下,我國總統權力並沒有如媒體所稱的那麼巨大呢?

註腳

  1.   胡祖慶(2012),比較政府與政治,6版,頁25則稱之為儀典權力(ceremonial power)。
    另外,陳延輝(2009),《九七憲改對我國中央政府體制之影響》,國立臺灣師範大學政治學研究所碩士論文,頁137則採用「象徵性權力」一語,認為公布法令、任免文武官員、授予榮典、赦免、戒嚴、締結條約、宣戰媾和、發布緊急命令等,需行政院的副署或議決,而為象徵性權力。
  2.   中華民國憲法第35條:「總統為國家元首,對外代表中華民國。」
  3.   中華民國憲法第42條:「總統依法授與榮典。」
  4.   中華民國憲法增修條文第3條第2項:「行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案,應於送達十五日內作成決議。如為休會期間,立法院應於七日內自行集會,並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者,原決議失效。覆議時,如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案,行政院院長應即接受該決議。」
  5.   中華民國憲法第44條:「總統對於院與院間之爭執,除本憲法有規定者外,得召集有關各院院長會商解決之。」
  6.   中華民國憲法第40條:「總統依法行使大赦、特赦、減刑及復權之權。」
  7.   中華民國憲法第36條:「總統統率全國陸海空軍。」
  8.   相關理論意見的整理,參考李仁淼(2015),〈臺灣中央政府體制中總統的職權與角色〉,《月旦法學雜誌》,第244期,頁35-38。
  9.   中華民國憲法增修條文第2條第5項:「總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內,經諮詢立法院院長後,得宣告解散立法院。但總統於戒嚴或緊急命令生效期間,不得解散立法院。立法院解散後,應於六十日內舉行立法委員選舉,並於選舉結果確認後十日內自行集會,其任期重新起算。」
  10.   中華民國憲法增修條文第2條第4項:「總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局,其組織以法律定之。」
  11.   中華民國憲法增修條文第5條第1項:「司法院設大法官十五人,並以其中一人為院長、一人為副院長,由總統提名,經立法院同意任命之,自中華民國九十二年起實施,不適用憲法第七十九條之規定。司法院大法官除法官轉任者外,不適用憲法第八十一條及有關法官終身職待遇之規定。」
    中華民國憲法增修條文第6條第2項:「考試院設院長、副院長各一人,考試委員若干人,由總統提名,經立法院同意任命之,不適用憲法第八十四條之規定。」
    中華民國憲法增修條文第7條第2項:「監察院設監察委員二十九人,並以其中一人為院長、一人為副院長,任期六年,由總統提名,經立法院同意任命之。憲法第九十一條至第九十三條之規定停止適用。」
  12.   中華民國憲法增修條文第3條第1項:「行政院院長由總統任命之。行政院院長辭職或出缺時,在總統未任命行政院院長前,由行政院副院長暫行代理。憲法第五十五條之規定,停止適用。」
  13.   徐正戎(2002),《法國總統權限之研究》,頁197-199。
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