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臺灣在外國設的代表處或辦事處,是使領館嗎?裡面工作的人是外交官嗎?

  • 匿名(進階會員)
    國際法國際法 ‧ 2019-04-03 10:15

    我國外交處境艱難,沒有邦交國家的數目與有邦交國家的數目比較起來,差距很大。常常聽到只因為沒有建立正式外交關係,我們的外交人員就受到了差別負面的對待,像是通知重要訊息的時候被忽略跳過,或是正式外交場合被要求離席。

    請問:
    我們外交部人員去沒有邦交的國家設立了代表處或辦事處後,這些代表處或辦事處的地位跟大使館或領事館一樣嗎?還有在代表處或辦事處裡面工作人員的職等,是跟正式外交人員一樣的標準嗎?
    而這些沒有邦交的國家,又怎麼去看待自己領土內出現的代表處或辦事處,以及要怎麼去對待我們的外交人員?


    有邦交的情況
    國與國之間的外交交流,一般會透過在對方國家設立大使館或領事館,並派國人在使領館中工作。歷史運作下,目前世界各國對於大使與領事的地位、特權與豁免還有可以處理的任務等,多半會交由聯合國的兩部公約來處理:1961年「維也納外交關係公約[1]」以及1963年的「維也納領事關係公約[2]」。內容大致上會包括免受刑事、民事案件管轄、一些稅務上的免除、人身與辦公處所的不受侵犯等等。
    在我國,使領館的規定主要是依據「駐外使領館組織條例」,將駐外的使領館分為大使館、公使館、總領事館與領事館[3],截至2017年底,我國有20個大使館以及2個總領事館[4]
    沒有邦交的情況
    代表處或辦事處在我國的地位
    目前世界各國多半承認由中華人民共和國代表中國這個國家,承認由中華民國代表中國的國家截至2019年4月3日止為17國[5]。不過由於我國還是有與其他無邦交國家溝通交流的強大需要,而且這些國家也有與我國交流的需要,因此從1970年代以後,實際上我國與沒有邦交的國家之間,逐漸發展出設立正式的使領館以外的方式,也就是在當地設立代表處或辦事處,這樣的代表處或辦事處屬於我國的駐外機構[6],是政府的正式行政組織。到2017年為止,代表處有55個,辦事處有36個[7]
    在駐外機構工作的人員,不論是在大使館或領事館,又或者是代表處或辦事處工作,都有明確的職稱與官等職等,在代表處會設大使、公使,而在辦事處會設總領事、副總領事,都有正式的外交職稱[8];每個機構的職等與相應最多可以有多少人員的數目,也有編制表來處理[9]。從人事上的職稱、官等、員額,還有事務上的指揮監督的規定,可以看得出來代表處對應的組織就是大使館;而辦事處對應的組織就是總領事館或領事館[10]
    代表處或辦事處在外國的地位
    很簡短簡要來說,需要看雙方的默契來決定各個事項。
    對外的職稱
    外交人員對外使用什麼職稱,法律賦予外交部可以因應業務的需要,給予駐外人員適當的名義或增加職銜[11],之所以保留的彈性的原因是:「鑒於部分駐外機構受限於無邦交國家國情差異,其所屬人員可能無法使用正式外交官銜對外而必須使用對外名義,另考量駐外人員或有因對外交涉而需使用較高之職銜,爰為本條規定[12]。」
    外交特權與豁免範圍
    無邦交國家對我們代表處或辦事處的人員,是否可以給予完全享有前述維也納外交關係公約與維也納領事關係公約的特權與豁免的內容,依照享有程度由多到少,依據學者丘宏達的整理,大致可以分為[13]:1. 幾乎與有外交關係無異的準外交關係、2. 可以用中華民國名義在當地設立代表機構的官方關係,還有3. 以經貿文化為主要名稱的駐外機構。
    舉例來說
    我國與美國之間,由於美國特地在1979年制定了美國內國法律「臺灣關係法」第10條[14]以及雙方2013年簽訂的「美國在臺協會與駐美國臺北經濟文化代表處間特權、免稅暨豁免協定[15]」,已使雙方的人員實際上享有的權利與義務與有外交關係相似,大抵包括彼此可以簽約、提起訴訟、通訊自由、稅捐免除、刑事管轄豁免等等。如果大家對特權、免稅與豁免的具體包括那些內容,範圍到哪裡等細節有興趣的話,可以去看一下協定的內容。
    小小結論
    至於我國外交人員到了其他沒有邦交國的國家,可以做哪些事推動外交、出現在那些場合,比較難有一定的標準,還是需要看各國的默契與實踐。這樣的情況下,我們的外交人員在外國的各種推動,都非常辛苦,除了監督外,也需要大家的支持與理解。

    衍伸閱讀:
    1. 丘宏達著、陳純一修訂(2012),〈第十四章 國家對外關係的機關〉,《現代國際法》,修訂3版,頁811-887。
    2. 維基百科(2019),《中華民國駐外機構列表》。
    3. 野島剛(2019),《從「馬紀壯」到「台北駐日經濟文化代表處」的33年更名路》,報導者。
    4.  李秉芳(2019),《「台灣迷」布拉格市長訪台,批中國打壓台灣參與國際「無法接受」》,The News Lens 關鍵評論網。

    註腳

    1.   中文全文請見全國法規資料庫的這個網址;維也納外交關係公約目前有192個國家參加,見United Nations Treaty Collection (2019), Vienna Convention on Diplomatic Relations
    2.   中文全文請見全國法規資料庫的這個網址;維也納領事關係公約目前有180個國家參加,見United Nations Treaty Collection (2019), Vienna Convention on Consular Relations
    3.   駐外使領館組織條例第1條:「駐外使領館分為左列四類:
      一、大使館。
      二、公使館。
      三、總領事館。
      四、領事館。」
    4.   外交部(2018),《外交統計年報》,中華民國一〇六年,頁72。
    5.   中華民國外交部全球資訊網(n.d.),《邦交國》。
    6.   駐外機構組織通則第2條第1項第2款:「本通則所稱駐外機構,指下列各款情形之一:……二、政府於與我國無邦交國家設置之代表處或辦事處。」
    7.   外交部(2018),《外交統計年報》,中華民國一〇六年,頁72。
    8.   駐外機構組織通則第5條:「駐外機構館長、副館長之職稱、官等職等及員額如下:
      一、大使館、代表處置大使一人,特任或簡任第十三職等至第十四職等;公使一人至三人,職務列簡任第十二職等至第十三職等,但置公使二人以上者,其中一人職務得比照簡任第十三職等。
      二、代表團置常任代表一人,特任或簡任第十三職等至第十四職等;副常任代表一人至三人,職務列簡任第十二職等至第十三職等,但置副常任代表二人以上者,其中一人職務得比照簡任第十三職等。
      三、總領事館、辦事處置總領事一人,職務列簡任第十二職等;副總領事一人或二人,職務列簡任第十職等至第十一職等。
      四、領事館置領事館領事一人,職務列薦任第九職等至簡任第十職等;副領事一人或二人,職務列薦任第七職等至第八職等。」
    9.   全國法規資料庫(2013),《駐外機構組織通則編制表》。
    10.   駐外機構組織通則第6條:「
      I 駐外機構館長、副館長之職務範圍及其指揮監督權責如下:
      一、大使館、代表處館長承外交部之命,辦理我國與轄區內國家間之外交業務及外交部指定之其他業務;副館長襄助館長處理館務。
      二、總領事館、領事館、辦事處館長承外交部之命,辦理我國與轄區內國家或地區間之外交業務及外交部指定之其他業務,並受我國在駐在國所設大使館、代表處館長之指揮監督;副館長襄助館長處理館務。
      三、代表團館長承外交部之命,辦理所派駐或所在地國際組織相關事宜,並承理業務有關之各機關所指定之其他業務;副館長襄助館長處理館務。
      II 各機關駐外人員承其原派機關之命辦理業務,並應受所屬之駐外機構館長指揮監督;其不服從館長工作協調、指揮監督或不適任者,館長得報請外交部核轉原派機關調整其職務。駐外機構統一指揮之辦法,由外交部擬訂,報請行政院核定。
      III 駐外機構館長未派定時,得由外交部指定駐外機構具有任用資格之現職公務人員或第五條第四項人員代理館務。」
    11.   駐外機構組織通則第7條:「外交部得應業務需要,給予駐外人員適當名義對外或予以加銜。」
    12.   立法院(2011),《立法院公報》,第100卷第37期上冊,頁143-144。
    13.   丘宏達著、陳純一修訂(2012),〈第十四章 國家對外關係的機關〉,《現代國際法》,修訂3版,頁876-884。
    14.   臺灣關係法的英文全文請見American Institute in Taiwan (n.d.), Taiwan Relations Act (Public Law 96-8, 22 U.S.C. 3301 et seq.);中文全文請見美國在台協會(n.d.),《台灣關係法》。
    15.   中文全文請見美國在台協會(n.d.),〈美國在臺協會與駐美國臺北經濟文化代表處間特權、免稅暨豁免協定〉,《AIT-TECRO 簽約協定選輯》;英文全文請見美國在台協會(n.d.),〈Agreement on Privileges, Exemptions and Immunities between the American Institute in Taiwan and the Taipei Economic and Cultural Representative Office in the United States〉,《AIT-TECRO 簽約協定選輯》。
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