什麼是「法律」?

文:洪偉修(認證法律人)
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    刊登:2018-10-24 ‧ 最後更新:2019-06-17

    案例

    有鑑於我國毒品犯罪日趨提升,監獄中也塞滿了毒犯,但對於毒品犯罪仍然沒有辦法有效的防制,因此我國政府決定仿效菲律賓總統杜特蒂的作法,賦予警方無限槍枝開火權,只要發現毒犯可以立即以武力擊斃,但我國總統深知若要等待立法院三讀通過此政策實緩不濟急,於是就以總統府的名義發布函示,並通令全國警察予以遵守。試問:總統府所發布的函示是否為「法律」?其內容能否以函示發布?

    本文
    「法律」為何存在?
    國家可以透過很多方式達成政策或方針,例如:可以憑武力讓人心生畏懼怕遭遇不測;也可以憑詐騙讓人錯估局勢;甚至可以憑利誘讓人無法抗拒;但這些手段會讓國家成為恐怖的怪獸,似乎只要國家想要,就可以不擇手段,不論正當性而強行為之。因此,為了控制國家的行為,有必要設立標準讓國家遵守,而這個標準當中最重要且最主要的就是「法律」。
    「法律」究竟是什麼?可以從兩個面向予以理解:
    形式意義的法律
    憲法第170條[1]及中央法規標準法第4條[2]中對法律的定義,法律必須經「立法院通過,總統公布」。也就是說,法律是代表人民的立法委員在立法院中經三讀程序通過的條文[3],然後經總統予以公布[4]
    依據中央法規標準法第2條[5]法律應僅可以定名為「法」(例如:刑法[6]、民法[7]等)、「律」(例如:戰時軍律[8]〔已廢止〕)、「條例」(例如:槍砲彈藥刀械管制條例[9]、貪污治罪條例[10]等)或「通則」(例如:駐外機構組織通則[11]、地方稅法通則[12]等),所以可以從外觀名稱來判斷是否為「法律」。
    實質意義的法律
    確認「法律」制定的流程及外觀後,我們接續會思考的是:警方的無限開火權,即便沒有由立法委員在立法院中經三讀程序通過,但因為是由總統府發布,所以沒有問題。可是果真是如此嗎?
    參考中央法規標準法第5條的規定:「左列事項應以法律定之:一、憲法或法律有明文規定,應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者[13]。」可以發現,立法者及憲法對於何種內容必須以「法律」制定是有規範的。對於僅能用「法律」制定的內容,有論者稱為「絕對法律保留」,例如:剝奪人民生命(即死刑)或限制人民身體自由(自由刑、逮捕、拘禁等等)[14]、請求權之消滅時效[15],以及納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及租稅減免等項目[16]等重要事項,只能由法律規定,此皆有司法院大法官作成解釋予以確認。
    案例評析:
    於案例中,行政機關以函示發布的內容,並沒有經過立法委員在立法院中三讀程序通過,縱使是由總統府發布,亦不屬於「法律」。而且因為函示的內容是賦予警方對於毒犯有無限的開火權,此將對生命、身體及健康等權利產生剝奪或危害,應認為是重要事項,所以必須以「法律」的形式制定,不能透過函示為之。

    註腳

    1.   憲法第170條
    2.   中央法規標準法第4條
    3.   立法院職權行使法第7條
    4.   憲法第37條
    5.   中央法規標準法第2條
    6.   中華民國刑法
    7.   民法
    8.   戰時軍律
    9.   槍砲彈藥刀械管制條例
    10.   貪污治罪條例
    11.   駐外機構組織通則
    12.   地方稅法通則
    13.   中央法規標準法第5條
    14.   司法院大法官釋字第443號解釋理由書(節錄):「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異:諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守罪刑法定主義,以制定法律之方式為之;涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則;若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機關發布命令為必要之規範,雖因而對人民產生不便或輕微影響,尚非憲法所不許。又關於給付行政措施,其受法律規範之密度,自較限制人民權益者寬鬆,倘涉及公共利益之重大事項者,應有法律或法律授權之命令為依據之必要,乃屬當然。」
    15.   司法院大法官釋字第474號解釋理由書(節錄):「公務人員保險法第十四條規定,公務人員參加公務人員保險,在保險有效期間,發生殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬四項保險事故時,予以現金給付。惟同法對保險金請求權未設消滅時效期間,主管機關遂於施行細則中加以規定。時效制度不僅與人民權利義務有重大關係,且其目的在於尊重既存之事實狀態,及維持法律秩序之安定,與公益有關,須逕由法律明定,自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之。」
    16.   司法院大法官釋字第367號解釋理由書(節錄):「憲法第十九條規定,人民有依法律納稅之義務,係指人民僅依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及租稅減免等項目而負繳納義務或享受減免繳納之優惠,舉凡應以法律明定之租稅項目,自不得以命令作不同之規定,否則即屬違反租稅法律主義,業經本院釋字第二一七號及第二一0號著有解釋。」
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