什麼是「信賴保護原則」?信賴保護原則的實際例子有哪些?

文:黃詩軒(認證法律人)
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    刊登:2021-01-08 ‧ 最後更新:2021-01-08

    案例

    A在X大學就讀推廣學分班,在沒有參加轉學考試的情況下,提供在X大學的修業證明書轉學到Y大學,並取得Y大學學士學位。但後來發現,A當初進入X大學就讀時其實只是學分班學員、沒有正式學籍,但X大學為了達到招生、向教育部申請補助款的目的,而偽稱A與其他學分班學員具有正式學籍(X大學相關人員另被判決偽造文書、詐欺取財等罪)。Y大學因為A在X大學的學籍不實,而撤銷了A在Y大學的學士學位,這時A可以主張受「信賴保護原則」保障,自己的學士學位不該被撤銷嗎[1]

    註腳

    1.   案例事實改編自高雄高等行政法院106年度訴字第368號判決最高行政法院109年度判字第110號判決
    本文

    信賴保護原則是法律上相當重要的原則,在大法官解釋憲法時確立了它的內涵[1],也進一步廣泛表現在行政法規當中,如行政程序法第8條就規定,行政行為應保護人民正當合理之信賴[2]

    信賴保護的基本概念
    信賴保護原則的法理基礎,是為了保障人民的基本權、維護法律的安定性,並遵守誠實信用原則[3]。具體來說,指的是法律應該保障人民對公權力行使結果所產生的合理信賴。以國家的角度來說,應該對自己做出的行為或承諾守信用,才能表現出法律的安定性;對於人民而言,國家必須維持一個穩定的法律秩序,才有一個準則可以依循。
    如果人民已經對既有法規所做出的行政行為,或形塑出來的法律秩序產生信賴,但之後卻因為法規或行政處分的變動,進而影響人民已經享有的利益、遭受預期之外的損害時,國家就應該透過訂立過渡條款、給予補救措施等方式,來保護人民的信賴利益[4]
    簡言之,信賴保護原則的意義在於保障人民對國家的信賴,並且調和整個法律秩序(包含立法、司法、行政)有所變更時,對人民所產生的不利益[5]
    要主張信賴保護,需要符合的條件[6]
    以下則以行政程序法當中關於行政處分的規定,說明信賴值得保護的條件。
    信賴基礎
    國家對外的公權力行為,都可以令人民產生信賴,包括具體的公權力措施(行政處分或是其他行政行為)及抽象的法律規範。所以,行政機關修改或廢止行政法規時,應考量人民依循既有規範的信賴利益[7]
    而信賴基礎不只限於合法的國家行為,也就是說,違法的行政處分仍然可以作為信賴基礎[8]
    信賴表現
    人民在知道國家行為的存在,且產生信賴心理後,還必須將信賴積極地表現出來,形成客觀上可以觀察到的具體行為,例如財產處置,或一些生活計劃的安排、實施等。且表現行為與信賴基礎必須合理、具有因果關係,才可以說是適當的信賴表現。
    至於單純放在心裡面的願望或期待,則不是信賴表現[9]
    信賴值得保護
    最後,還需要檢視此信賴是否值得保護。對此,行政程序法第119條[10]以負面列舉的方式說明信賴不值得保護的情形,如果沒有不值得保護的情形,就是值得保護的信賴。不值得保護的情況如下:
    透過詐欺、脅迫或賄賂,使行政機關作成行政處分
    用不正當的方法獲得行政處分,當然不應受保護。
    例如B食品公司從中國購買茶葉、再將茶葉運至泰國更換貨櫃與船班之後運到臺灣,假稱茶葉是產自緬甸,違反相關規定[11],遭到海關處以罰鍰[12]
    B公司主張已經以相同方式進口茶葉數年,具有信賴基礎,但法院判定B公司負責人明知道茶葉產地,卻故意虛報茶葉產地、繞經第三地進口,又提供不正確的資料,B公司的信賴不值得保護[13]
    對重要事項提供不正確資料或作不完全陳述,使行政機關因而作成行政處分
    因為對重要事項提供不實的資訊或隱藏一些重要事項,可能會讓行政機關做出來的行政處分不正確、缺乏正當性,所以這種情況也不受到保護。
    例如本文一開始的案例中,A在從X大學轉學到Y大學的時候,相關程序是有問題的,包含X大學偽稱學籍,加上A本人其實沒有參加轉學考試、又提供不正確的修業證明書,缺乏值得保護的信賴,學士學位被Y大學撤銷是有理由的[14]
    明知行政處分違法,或因重大過失不知道行政處分違法
    在明知道自己受到的行政處分違法、或者是因為重大過失而不知道行政處分違法(例如稍加查證就可以知道其實處分違法)的話,是依法不受保護的。
    實務上曾經發生過的案例[15],如M聘僱越南籍的N擔任看護並申請聘僱許可,但其實N曾經觸犯刑法竊盜罪[16],依規定不得再入國工作。勞動部依照就業服務法規定[17],廢止N的(違法的)聘僱許可。
    M主張對於先前的聘僱許可具有值得保護的信賴,但法院認為,M對於N曾經違反刑法的事實非常清楚,甚至還幫N繳罰金,對於N不應該再入國工作應該可以預期,所以法院認為M是因為重大過失而不知道行政處分違法、沒有值得保護的信賴,判決勞動部撤銷N的聘僱許可適當。
    結語
    行政法是管理、規範國家行政機關行為的法領域,從立法到執行國家公權力,最忌諱的事情之一,就是政府機關的作為雖然合於法律規定,但卻造成人民的權利義務處於不穩定的狀況。因此,信賴保護原則作為行政法基本原則的重要性,即體現在如何拘束行政機關的所作所為,要求政府誠實守信,以保護人民的權利、維護法律秩序的穩定。

    註腳

    1.   首次以信賴保護原則作為論述主軸的釋字為司法院釋字第379號解釋。其後司法院釋字第525號解釋是確立信賴保護原則基礎內涵的重要釋字。而另外如司法院釋字第589號解釋司法院釋字第605號解釋,進一步處理到信賴保護原則的其他問題。
    2.   行政程序法第8條:「行政行為,應以誠實信用之方法為之,並應保護人民正當合理之信賴。」
      其他規定,例如行政程序法第117條第120條第126條,都是信賴保護的具體條文。
    3.   司法院釋字第525號解釋理由書:「法治國為憲法基本原則之一,法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴,法律自應予以適當保障,此乃信賴保護之法理基礎,亦為行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條等相關規定之所由設。」
    4.   如果沒有法規或行政處分的變動,使當事人遭受不可預期的損害,就沒有信賴保護原則的問題,參考高雄高等行政法院108年度訴字第218號判決:「所謂『信賴保護原則』,係指人民因相信既存之法秩序,而安排其生活或處置其財產,嗣後法規或行政處分發生變動,不得使其遭受不能預見之損害。故倘無法規或行政處分之變動,則尚無信賴基礎,自不生主張信賴保護原則問題。」
    5.   詳細說明,可參考林起衛(2015),〈信賴保護原則的捨繁取簡—理論基礎的反省與要件重構〉,《中研院法學期刊》,第16期,頁214以下的整理。
    6.   以下說明,兼參考林明鏘(2019),《行政法講義》,修訂5版,頁36;林起衛,註5文,頁221-228;法務部法律字第10100591300號函要旨(2012/8/8):「行政程序法第 119、120 條等規定參照,信賴保護原則要件有三,即須有信賴基礎(須有足以引起人民信賴之國家行為)、信賴表現(人民須有客觀上對信賴基礎之表現行為)、信賴值得保護(即當事人之信賴必須值得保護)」
    7.   司法院釋字第525號解釋:「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障,公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者,不限於授益行政處分之撤銷或廢止(行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照),即行政法規之廢止或變更亦有其適用。」
    8.   行政程序法第120條第1項:「授予利益之違法行政處分經撤銷後,如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形,其因信賴該處分致遭受財產上之損失者,為撤銷之機關應給予合理之補償。」
    9.   高雄高等行政法院109年度訴字第105號判決:「惟查,信賴保護原則之適用,必須行政機關之行政法規、行政作為,足以引起當事人信賴(信賴基礎),又當事人因信賴而在客觀上有具體之行為(信賴表現),且無信賴不值得保護情事,始足當之;倘行政機關並無何足以使當事人產生信賴之行為,或當事人純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實,或經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者,均屬欠缺信賴要件,即不在保護範圍(司法院釋字第525號解釋意旨參照)。……又系爭建物並非妨礙重劃工程施工,而係妨礙重劃土地分配,則被告於106年間進行之『查估』行為,核與系爭建物之拆遷補償,並無關涉,應不足以引起原告之信賴,不得為信賴基礎。況原告於本件審理中並未說明因該次查估,在客觀上有何具體表現信賴之行為,核與信賴保護原則之要件不符。原告此部分之主張,並無可採。」
    10.   行政程序法第119條:「受益人有下列各款情形之一者,其信賴不值得保護︰
      一、以詐欺、脅迫或賄賂方法,使行政機關作成行政處分者。
      二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述,致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。
      三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」
    11.   臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法第7條
    12.   海關緝私條例第37條第1項:「報運貨物進口而有下列情事之一者,得視情節輕重,處所漏進口稅額五倍以下之罰鍰,或沒入或併沒入其貨物:
      一、虛報所運貨物之名稱、數量或重量。
      二、虛報所運貨物之品質、價值或規格。
      三、繳驗偽造、變造或不實之發票或憑證。
      四、其他違法行為。」
    13.   臺北高等行政法院105年度訴字第1608號判決:「本件原告實際負責人甲○○自民國96年起即明知所進口系爭茶葉來自中國大陸,其故意虛報系爭貨物產地而逃避管制,因而取得被告暫時放行之處分,難謂原告有何信賴基礎,且原告對重要事項提供不正確資料,致使行政機關依該資料而作成行政處分,亦難謂原告之信賴值得保護,原處分並未違反信賴保護原則,原告主張尚不足採。」
    14.   最高行政法院109年度判字第110號判決:「且上訴人於原審自承轉學至興國學院是讀二技,與其101年6月所取得之四年制資訊管理學系之學士學位證書,亦有不符,顯見上訴人之信賴行為與信賴基礎間不具因果關係。原判決認定上訴人於轉學時對重要事項提供不正確資料(修業證明書),且有因重大過失而不知其取得四年制大學學士學位違法,就其取得學士學位,依行政程序法第119條第2、3款規定,信賴亦不值得保護等語,自屬有據。」
    15.   案例簡化、改寫自臺北高等行政法院108年度訴字第2013號判決
    16.   中華民國刑法第320條第1項:「意圖為自己或第三人不法之所有,而竊取他人之動產者,為竊盜罪,處五年以下有期徒刑、拘役或五百元以下罰金。」
    17.   就業服務法第73條第6款:「雇主聘僱之外國人,有下列情事之一者,廢止其聘僱許可:……六、違反其他中華民國法令,情節重大。」
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