什麼是「行政規則」?

文:洪偉修(認證法律人)
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刊登:2021-10-29 ‧ 最後更新:2021-11-09

案例

依據我國在2014年6月27日修法前的藥師法第11條規定,藥師只能在一個地方執業,不能支援其他藥局[1]。但對於同時具有藥師及護士雙重醫事人員資格的人來說,他如果要以雙重資格執業,執業場所是否也是要在同一處所,法律則沒有明文規定。行政院衛生署(現已改制為衛生福利部)曾經發函表示[2]:如果兼有藥師、護士雙重資格,分別申請執業執照,還是必須要在同一個地方執業。衛生署函釋在法律上的性質是什麼?以函釋補充法律上沒有規定到的部分,是否合理?

註腳

  1.   修正前藥師法第11條:「藥師經登記領照執業者,其執業處所應以一處為限。」
  2.   行政院衛生署衛署醫字第1000007247號函(2011/4/1):「……四、至於藥師兼具護士雙重醫事人員資格,雖得依各該醫事人員專門職業法律之規定,分別申請執業執照,惟其雙重資格執業場所以同一處所為限。……」
本文
「行政規則」是什麼?
依法行政原則的侷限
基於「依法行政原則」,行政機關的行政行為應該以法律及一般法律原則為基準,而履行機關的行政任務。但國家所要負擔的任務日益增加,制定法律的程序又繁雜,法律規定很難鉅細靡遺,尤其是牽涉到執行法律的細節性、技術性次要事項,如果都必須透過法律制定或授權行政機關訂定法規命令[1],反而失去彈性,甚至影響行政效能。
行政機關可針對次要事項發布規則
因此,在執行法律的細節性、技術性次要事項上,行政機關基於行政權,有權下達或發布[2]規範,以求準則性及統一性,這就是所謂的「行政規則[3]」。行政規則並不是「法律」,也不是立法者授權行政機關所訂定的「法規命令[4]」。又可以再分為:
組織性、作業性行政規則[5]:規定機關內部事項的規則。
解釋性行政規則[6]:為了說明法令疑義而訂的規則。
裁量性行政規則[7]:統一下級機關或公務員裁量時的標準。

例如案例中的衛生署函釋,是由當時的衛生署所發布的解釋性行政規則。也就是說,行政規則並不是「法律」,也不是立法者授權行政機關所訂定的「法規命令」,而是行政機關針對執行法律的細節性、技術性次要事項,基於行政權,所下達或發布的規範。
「行政規則」不得侵犯立法權
行政規則須符合法律保留原則[8]
法律保留原則,簡單來說就是某些重要事項要保留給法律來規範,不能由行政機關自己規定,我國採「層級化法律保留」的標準,越是涉及人民權利的事項越需要由法律來規定,但執行法律的細節性、技術性事項,由行政機關自己下達或發布就可以了。
至於什麼是執行法律的細節性、技術性次要事項呢?依據大法官的解釋[9],執行法律細節性、技術性次要事項,雖然可能對人民產生不便或輕微影響,但還是可以由主管機關發布命令來規範,而在憲法所允許的範圍內。但反過來說,如果會影響到人民的權利,就會侵犯立法權、違反法律保留原則。
如何審查行政規則的正當性?

行政機關雖然擁有訂定行政規則的權力,但如同前述,只能針對執行法律的細節性、技術性次要事項訂定,否則行政機關有可能侵犯立法機關的立法權,使行政權凌駕立法權。然而,行政規則是否需要送到立法院審查,則有不同見解。有學者認為,根據中央法規標準法與立法院職權行使法的文字[10],行政規則也必須要送立法院審查[11]。但根據法務部的函釋,認為需要送到立法院的只有法規命令,而不包含行政規則,這樣解釋的話,立法者無法直接審查行政規則的內容[12]
另外,如果行政機關的行政規則有侵犯立法權、進一步影響人民權利時,法院在具體個案中可不受到行政規則的拘束,針對人民與行政機關間的爭訟獨立審判[13]。行政規則甚至有可能被司法院大法官宣告違憲而失效,應停止適用。

案例評析
這個案例是司法院大法官釋字第711號解釋的背景事項。大法官認為,衛生署函釋限制藥師兼具護士雙重醫事人員資格的人,執業場所必須限於同一處所,是涉及人民職業自由的限制及維護國民健康的公共利益等重要事項,並不是執行法律的細節性、技術性次要事項,所以應該由立法機關以法律明定,或明確授權行政機關發布命令做補充規定,才符合憲法第23條[14]的法律保留原則,因此衛生署函釋違憲,而立即失效[15]

註腳

  1.   行政程序法第150條:「
    I 本法所稱法規命令,係指行政機關基於法律授權,對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。
    II 法規命令之內容應明列其法律授權之依據,並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」
  2.   行政程序法第160條:「
    I 行政規則應下達下級機關或屬官。
    II 行政機關訂定前條第二項第二款之行政規則,應由其首長簽署,並登載於政府公報發布之。」
  3.   行政程序法第159條:「
    I 本法所稱行政規則,係指上級機關對下級機關,或長官對屬官,依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作,所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。
    II 行政規則包括下列各款之規定︰
    一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。
    二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」
  4.   洪偉修(2019),《什麼是「法規命令」?》。
  5.   最高行政法院106年度判字第189號判決:「上訴人得選任上訴人代表及專家學者組成初審委員會,就上訴人承辦單位形式審查後之換照申請案進行初審,暨初審委員會作成建議提交上訴人委員會議複審等,核屬上訴人為辦理WBA業務屆期換發特許執照申請案之審查作業,屬行政程序法第159條第1項及第2項第1款之內部組織性及作業性行政規則。」
  6.   臺北高等行政法院109年度訴字第995號判決:「本院審酌上揭函文係勞基法中央主管機關為闡明法令疑義,協助下級機關或屬官統一解釋法令所為之解釋性行政規則,核無牴觸勞基法之規定,亦未違背勞基法第59條規定之立法意旨,自得為本院所參採。」
  7.   高雄高等行政法院109年度訴字第394號判決:「裁罰基準之規定為行政機關對於違章目的、手法及情節等,裁處罰鍰額度行使裁量權時,統一裁量基準,協助各機關執法時有客觀參考標準所制定之裁量性行政規則,並未逾越區域計畫法第22條罰鍰額度範圍之規定,被告自得援用。」
  8.   司法院釋字第586號解釋理由書:「法條使用之法律概念,有多種解釋之可能時,主管機關為執行法律,雖得基於職權,作出解釋性之行政規則,然其解釋內容仍不得逾越母法文義可能之範圍。」
  9.   司法院釋字第443號解釋理由書:「……至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異:諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守罪刑法定主義,以制定法律之方式為之;涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則;若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機關發布命令為必要之規範,雖因而對人民產生不便或輕微影響,尚非憲法所不許。……  」
  10.   中央法規標準法第7條:「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令,應視其性質分別下達或發布,並即送立法院。」
    立法院職權行使法第60條:「
    I 各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後,應提報立法院會議。
    II 出席委員對於前項命令,認為有違反、變更或牴觸法律者,或應以法律規定事項而以命令定之者,如有十五人以上連署或附議,即交付有關委員會審查。」
  11.   吳庚(2007),《行政法之理論與實用》,10版,頁287。
  12.   法務部法律決字第1000018548號函(2011/7/11):「參照行政程序法第174條之1規、中央法規標準法第3條等規定,目前行政實務上,對於中央法規標準法第7條所稱各機關依其法定職權訂定之命令,並不包括行政程序法第159條規定之行政規則。」
  13.   法務部法律字第10403509200號函(2015/8/13):「主管機關因基於職權執行特定法律規定而依據行政程序法第159條作出必要之釋示供下級機關或屬官行使職權依據,並無違背法律保留原則及處罰法定原則,但此種解釋性行政規則並無拘束無隸屬關係或無業務監督之機關或法院之效力。」
    98年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果法律問題7:「依司法院釋字第216號解釋,法官於審判案件時對於行政機關依其職掌所為法規釋示之行政命令,仍得依據法律表示適當之不同見解。本件之解釋函令經行政法院審查結果既認違反相關法律規定,自得不予適用。」
  14.   中華民國憲法第23條:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」
  15.   司法院釋字第711號解釋理由書:「系爭函釋謂:『四、至於藥師兼具護士雙重醫事人員資格,雖得依各該醫事人員專門職業法律之規定,分別申請執業執照,惟其雙重資格執業場所以同一處所為限。』惟藥師法並未規定人民同時領有藥師及護理人員證書,其執業場所僅得以同一處所為限。系爭函釋已對人民工作權增加法律所無之限制,與法律保留原則有違,應自本解釋公布之日起,不再援用。」
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