什麼是「行政規則」？

一、「行政規則」是什麼？

（一）依法行政原則的侷限

基於「依法行政原則」，行政機關的行政行為應該以法律及一般法律原則為基準，而履行機關的行政任務。但國家所要負擔的任務日益增加，制定法律的程序又繁雜，法律規定很難鉅細靡遺，尤其是牽涉到執行法律的細節性、技術性次要事項，如果都必須透過法律制定或授權行政機關訂定法規命令^[1]，反而失去彈性，甚至影響行政效能。

（二）行政機關可針對次要事項發布規則

因此，在執行法律的細節性、技術性次要事項上，行政機關基於行政權，有權下達或發布^[2]規範，以求準則性及統一性，這就是所謂的「行政規則^[3]」。行政規則並不是「法律」，也不是立法者授權行政機關所訂定的「法規命令^[4]」。又可以再分為：

1. 組織性、作業性行政規則^[5]

規定機關內部事項的規則。

2. 解釋性行政規則^[6]

為了說明法令疑義而訂的規則。

3. 裁量性行政規則^[7]

統一下級機關或公務員裁量時的標準。

例如案例中的衛生署函釋，是由當時的衛生署所發布的解釋性行政規則。也就是說，行政規則並不是「法律」，也不是立法者授權行政機關所訂定的「法規命令」，而是行政機關針對執行法律的細節性、技術性次要事項，基於行政權，所下達或發布的規範。

二、「行政規則」不得侵犯立法權

（一）行政規則須符合法律保留原則^[8]

法律保留原則，簡單來說就是某些重要事項要保留給法律來規範，不能由行政機關自己規定，我國採「層級化法律保留」的標準，越是涉及人民權利的事項越需要由法律來規定，但執行法律的細節性、技術性事項，由行政機關自己下達或發布就可以了。

至於什麼是執行法律的細節性、技術性次要事項呢？依據大法官的解釋^[9]，執行法律細節性、技術性次要事項，雖然可能對人民產生不便或輕微影響，但還是可以由主管機關發布命令來規範，而在憲法所允許的範圍內。但反過來說，如果會影響到人民的權利，就會侵犯立法權、違反法律保留原則。

（二）如何審查行政規則的正當性？

行政機關雖然擁有訂定行政規則的權力，但如同前述，只能針對執行法律的細節性、技術性次要事項訂定，否則行政機關有可能侵犯立法機關的立法權，使行政權凌駕立法權。然而，行政規則是否需要送到立法院審查，則有不同見解。有學者認為，根據中央法規標準法與立法院職權行使法的文字^[10]，行政規則也必須要送立法院審查^[11]。但根據法務部的函釋，認為需要送到立法院的只有法規命令，而不包含行政規則，這樣解釋的話，立法者無法直接審查行政規則的內容^[12]。

另外，如果行政機關的行政規則有侵犯立法權、進一步影響人民權利時，法院在具體個案中可不受到行政規則的拘束，針對人民與行政機關間的爭訟獨立審判^[13]。行政規則甚至有可能被司法院大法官宣告違憲而失效，應停止適用。

三、案例評析

這個案例是司法院大法官釋字第711號解釋的背景事項。大法官認為，衛生署函釋限制藥師兼具護士雙重醫事人員資格的人，執業場所必須限於同一處所，是涉及人民職業自由的限制及維護國民健康的公共利益等重要事項，並不是執行法律的細節性、技術性次要事項，所以應該由立法機關以法律明定，或明確授權行政機關發布命令做補充規定，才符合憲法第23條^[14]的法律保留原則，因此衛生署函釋違憲，而立即失效^[15]。