修改憲法需要經過什麼程序?門檻有多高?

文:呂嘉穎(認證法律人)
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刊登:2022-09-16 ‧ 最後更新:2022-09-30

本文

對社會大眾來說,憲法所具有的高度政治性、穩定性,理應在各學習階段中的公民課程中有所認知,且能理解基本的意義與概念。但對於修憲的程序而言,因涉及的領域、範圍過於廣泛,且政黨透過政治層面的運作,常可見同一政黨在在野時期與執政時期立場迥異的情形,因此本文為求明確且清楚的表達修憲程序,僅將焦點著重修憲程序的法律層面探討,不討論所有可能影響修憲的因子。

誰可以啟動修憲程序?
憲法本文:國民大會(已凍結)
我國憲法本文第174條中[1],將修憲的權力交由國民大會行使,雖然在這個條文中已明確說明修憲案成案及通過的要件,但考量到現行時空背景,以及憲法所及領域為臺、澎、金、馬,而非制憲時的整個中國大陸,則應以歷經數次修憲後的增修條文作為程序介紹的基礎,才較符合現行我國政治及社會的現況。
憲法增修條文:立法院(現況)(見圖1)
圖1 修改憲法的程序||資料來源:呂嘉穎 / 繪圖:Yen
圖1 修改憲法的程序
資料來源:呂嘉穎 / 繪圖:Yen
憲法增修條文中,將原本憲法本文內的國民大會廢除[2],將修憲提案權交給立法院[3],在經過立法委員1/4的提議、3/4的出席人數,以及出席人數3/4的決議,才能提出相關的憲法修正案,並於公告半年之後,經過公民[4]複決,且有效同意票超過選舉人[5]總額的半數,才算通過修憲案。
修憲有多困難?
相信各位讀者看到這邊,應該都頭昏眼花了,但也能從上述的文字中,看出一個修憲案要從提案到通過,確實非常困難,以現行的立委總人數為113人(含分區與不分區)[6]來說,修憲必須要有至少29位立委提案,至少85位立委出席,再經85位出席立委中的64位決議通過(出席人數越多,決議門檻也隨著提高)。另外參考最近一次總統大選的數據,假設有效選舉人總數為1,930萬人[7],則公民複決必須有超過965萬的同意票,或許各位能試著自己計算看看,感受修憲程序的困難度。
修憲案成案門檻
其實讀者或許也能看出,在我國政黨政治中,兩大政黨(或加上立場相近的小黨),在提案上應無太大的困難度,但如何讓出席立委總數及後續決議人數能符合憲法限制,便是最大的問題。倘若與其立場相反的政黨立委全部不出席,則不成案或不通過的情形,也是可被預期的結果。從1997年修憲以來的立委席次思考,確實很難以單一政黨之力,便能推動修憲並成功成案。
公民複決門檻:同意票須超過選舉人總額一半
縱使政黨之間有高度共識且能成案,仍須經公民複決後,才可能讓憲法修正案順利通過。但公民複決又是另一個極難突破的門檻,如果投票率低,想當然爾,同意票超過選舉人總額半數的可能性將極其困難;再說,即使投票人數非常踴躍,也需要有超過選舉人總額一半的同意票支持,才能讓修憲程序有著較為完美的結局。倘若投票人數超乎預期的多,但同意票仍小於選舉人總額的一半,則修憲案仍將以失敗告終。
小結
綜上所述,修憲程序的困難度,確實非常的高。但這樣的情形其實也是經過政治上的角力,且當初制定門檻的目的在於,不希望修憲程序被濫用,而試圖保持憲法穩定性及最高性,讓國家憲法不致因此面臨頻繁變更的窘境。所以雖然修憲門檻非常高,但對於部分議題如果立委、社會都有著極高共識存在,則修憲的可能性仍然存在,而後續相關的修法或制度變更,也能得到民眾的支持,而使立法權、行政權的行使更順利,縮短憲法修正後,法律隨之修正的適應期。

註腳

  1.   中華民國憲法第174條:「憲法之修改,應依左列程序之一為之:
    一、由國民大會代表總額五分之一之提議,三分之二之出席,及出席代表四分之三之決議,得修改之。
    二、由立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,擬定憲法修正案,提請國民大會複決。此項憲法修正案,應於國民大會開會前半年公告之。」
  2.   中華民國憲法增修條文第1條第2項:「憲法第二十五條至第三十四條及第一百三十五條之規定,停止適用。」
  3.   中華民國憲法增修條文第12條:「憲法之修改,須經立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,即通過之,不適用憲法第一百七十四條之規定。」
  4.   公民投票法第15條第1項:「立法院依憲法之規定提出之複決案,經公告半年後,應於十日內交由主管機關辦理公民投票。」
  5.   即年滿20歲,在中華民國境內繼續居住滿6個月以上的國民。
    中華民國憲法第130條:「中華民國國民年滿二十歲者,有依法選舉之權,除本憲法及法律別有規定者外,年滿二十三歲者,有依法被選舉之權。」
    公民投票法第8條第1項:「有公民投票權之人,在中華民國、各該直轄市、縣(市)繼續居住六個月以上,得分別為全國性、各該直轄市、縣(市)公民投票案之提案人、連署人及投票權人。」
  6.   中華民國憲法增修條文第4條第1項:「立法院立法委員自第七屆起一百一十三人,任期四年,連選得連任,於每屆任滿前三個月內,依左列規定選出之,不受憲法第六十四條及第六十五條之限制:
    一、自由地區直轄市、縣市七十三人。每縣市至少一人。
    二、自由地區平地原住民及山地原住民各三人。
    三、全國不分區及僑居國外國民共三十四人。」
  7.   中央選舉委員會(n.d.),《2020—第15任總統副總統選舉 選舉概況表》。
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延伸閱讀

陳重仁(2021),《我國選舉、罷免、創制、複決等參政權的行使年齡怎麼規定?》。

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