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中央流行疫情指揮中心的法律地位是什麼?為什麼可以撤回陸委會開放陸配子女入境的決定?


COVID-19疫情嚴重,昨天看中央流行疫情指揮中心的記者會影片( https://youtu.be/ZObYKjUAgGE ),發現中央流行疫情指揮中心撤回了先前陸委會公布開放陸配子女入境的決定,有點困惑。

請問:
1. 中央流行疫情指揮中心的法律地位是什麼?

2. 通常來說,一個行政機關可以撤回另一個行政機關的決定嗎?中央流行疫情指揮中心可以撤回陸委會的決定嗎?這個「撤回」是什麼意思?

3. 決定開放陸配子女入境與否時,除了中央流行疫情指揮中心記者會提到為了保留國內檢疫容量這個原因以外,還應該考量到哪些事項?兩岸人民關係條例有什麼相關規定嗎?陸配子女的身體健康,受到我們憲法保障嗎?如果某程度有受到保障的話,該怎麼權衡?


以下簡要回應︰

中央流行疫情指揮中心的法律地位是什麼?
中央流行疫情指揮中心,隸屬於行政院衛生福利部疾病管制署。就法律層面而言,該指揮中心是一種行政單位,並非行政機關。
在法律上有三個概念要加以區分,行政主體[1]、行政機關[2]、行政單位與行政人員。
舉例來說,國家要進行防疫工作,想要規範人民的生活,必須對外有一個決策機關與代表機關,那就是行政機關,而行政機關內部要有人員與部門的組成,此人員稱為行政人員;部門稱為行政單位。
另外,以大家比較熟悉的公司、企業為例,公司想要對外賺錢、與別人成立契約,對外需要一個代表機關,那就是董事會(代表人為董事長),對內需要有人員和部門,例如,經理、幹事、行銷部、公關部。
因此,該指揮中心,只是一個簡單的行政單位而已。
通常來說,一個行政機關可以撤回另一個行政機關的決定嗎?中央流行疫情指揮中心可以撤回陸委會的決定嗎?這個「撤回」是什麼意思?
陸委會是一個行政機關,衛福部疾病管制署也是一個行政機關,都是國家的行政機關。在權限劃分上,每一個機關各自掌管特定事務,不可相互干預(也就不可能有,一機關撤回他機關決定的情形),但有時候需要合作才能完成一件事情。
例如,在出、入境上,因為涉及的事務領域太多,例如,疾病管制、國籍確認、毒品管制等等,主管機關可能就會有內政部移民署、內政部警政署航空警察局、衛福部疾管署等等。
本案中,雖然陸委會對外發布命令,認定具備特定身分的人可以入境,但是,這只是代表,在陸委會的關口上,這些人可以通過,但不代表其他機關的關口也可以通過。因此,衛福部疾管署才會跳出來說,就衛福部的規定而言,這些人還是進不來。
此處的撤回,並不是法律用語,只是白話的讓人民知道,這項由陸委會發布的命令,疾管署不會受到拘束。因為,出入境還是會有關於疾病管制的事項,這些事項還是疾管署說的算。國家為了對外好辦事,以免人民批評︰「A機關說可以,為什麼B機關說不行?」,所以乾脆把陸委會的決定廢除。
決定開放陸配子女入境與否時,除了中央流行疫情指揮中心記者會提到為了保留國內檢疫容量這個原因以外,還應該考量到哪些事項?兩岸人民關係條例有什麼相關規定嗎?陸配子女的身體健康,受到我們憲法保障嗎?如果某程度有受到保障的話,該怎麼權衡?
決定是否開放的原因,是行政機關內部裁量空間,任何因素,都可以作為合法、適當的考量原因。本文不擬對行政作為進行背書。
關於「陸配子女的身體健康,受到我們憲法保障嗎?」這個問題,是一個重要的、具備憲法爭議的問題。其涉及大陸人民是否受中華民國憲法所保障,這一個根本問題。
原則上,我國憲法不僅僅保障本國人,還保障外國人。至於大陸地區人民,其在法律層次上,屬於我國國民,自當受本國憲法所保障。差別在於,戶籍地的不同會將人民區分為,大陸地區人民與台灣地區人民[3]

目前主要的爭議在於,可不可以因為「設籍在中國大陸」、「設籍在台灣」而實施差別對待。此處要討論憲法第7條平等原則[4]的適用。本文認為,藉由戶籍地的不同進行差別待遇,從兩岸的政治局勢、文化差異等等因素來說,尚屬於合理。

釋字618號解釋

中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等,為憲法第七條所明定。其依同法第十八條應考試服公職之權,在法律上自亦應一律平等。惟此所謂平等,係指實質上之平等而言,立法機關基於憲法之價值體系,自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待,本院釋字第二0五號解釋理由書足資參照。

且其基於合理之區別對待而以法律對人民基本權利所為之限制,亦應符合憲法第二十三條規定比例原則之要求。惟兩岸關係事務,涉及政治、經濟與社會等諸多因素之考量與判斷,對於代表多元民意及掌握充分資訊之立法機關就此所為之決定,如非具有明顯之重大瑕疵,職司法律違憲審查之釋憲機關即宜予以尊重。

註腳

  1.   行政主體,係指行政法上享受權利、負擔義務之人。包括,國家、公法人、行政法人、地方自治團體。
  2.   行政程序法第2條第2項、第3項:
    本法所稱行政機關,係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思,從事公共事務,具有單獨法定地位之組織。
    受託行使公權力之個人或團體,於委託範圍內,視為行政機關。
  3.   臺灣地區與大陸地區人民關係條例第 2 條
    本條例用詞,定義如下:
    一、臺灣地區:指臺灣、澎湖、金門、馬祖及政府統治權所及之其他地區。
    二、大陸地區:指臺灣地區以外之中華民國領土。
    三、臺灣地區人民:指在臺灣地區設有戶籍之人民。
    四、大陸地區人民:指在大陸地區設有戶籍之人民。
  4.   中華民國憲法第 7 條
    中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等。
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小誠(一般會員) 2020-02-14 11:07:00
謝謝品毅。 我想繼續請問,如果指揮中心是行政單位的話,可以對外做決定,像是發函給其他機關嗎? 正好看到指揮中心的防疫照護假的函( https://www-ws.gov.taipei/Download.ashx?u=LzAwMS9VcGxvYWQvMzA3L3JlbGZpbGUvMTAxNzMvODE0NDg0Ny83ZjU3MTA4Zi04N2JjLTRlZGItODg0ZC00ODdhNTc4NjBkYWQucGRm&n=5Zq06YeN54m55q6K5YKz5p%2bT5oCn6IK654KO5Lit5aSu5rWB6KGM55ar5oOF5oyH5o%2bu5Lit5b%2bDMTA5MDIwM%2biCuuS4reaMh%2bWtl%2besrDEwOTM3MDAwNTbomZ%2flh70ucGRm&icon=..pdf ),還是覺得有些困惑。 不知道指揮中心可以統一代表其他行政機關決定事情的權限是什麼?我還是覺得這個單位有些微妙。
洪品毅(認證法律人) 2020-02-14 14:38:01
您好: 1、以下幾個觀念需要釐清: (1)對外作決定,指得是對特定人民下一個具體決定。 (2)隸屬於同一個行政主體的不同行政機關相互間,不是對外作決定,而是單純內部溝通。 2.因此,法律上針對機關對外做成決定,要求至少必須是「行政機關」的層級,而不可以是行政單位(〈行政程序法〉§92);但機關內部的行文,沒有法律要求。 (1)原因在於,行政單位在法律上沒有獨立的地位,其不得以自己的名義對外發文(通常指得是做成行政處分),它必須以所屬行政機關的名義發文。 (2)例如,該指揮中心欲對人民做成行政處分,其必須以疾管署的名義為之。但機關內部的協調、合作,原則上沒有一定的要求。 3.該指揮中心,是依照〈傳染病防治法〉§17之規定,由衛福部報請行政院同意後加以設置,並置指揮官。 (1)對內事務︰依照該法之實施辦法§4之規定,指揮官統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作;必要時,得協調國軍支援。 4.小誠看到的「函」,是行政規則,對於人民沒有拘束力,相對的,這個文件只對 收到文件的行政機關有拘束力(〈行政程序法〉§161)。 5.依照本文見解,如果雇主不給予勞工防疫照顧假,其並未違反該函,因為雇主根本不用遵守該函,怎麼會有違反的可能;雇主須遵守的是勞基法§43「勞工因婚、喪、疾病或其他正當事由得請假」的規定。(關於第五點,因篇幅有限,不擬作詳答。如有興趣,可另作提問。)
匿名(進階會員) 2020-05-12 17:21:14
不好意思,我想問一下指揮中心如果為行政單位的話,那還有管轄權或是監督其他機關的權利嗎?例如口罩寄送或是發放,超商賣口罩是類似行政助手的概念嗎?但行政助手又必須是行政機關委托的,這部分一直搞不清楚..