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萊豬輸台,「行政命令」立院改審查?

匿名(進階會員)
基本人權‧政府行政法原則 ‧ 2020-09-25 23:49

蔡政府以行政命令方式,強行開放瘦肉精美豬、牛輸台,迴避立法院審查,引爆輿論譁然。對此,國民黨主張該行政命令應送立院「審查」,而非「備查」,今上午該份農委會發出的函文送立院院會宣讀時,在各黨團提議下,確定改送交委員會進行實質審查。

新聞網址:https://www.chinatimes.com/amp/realtimenews/20200925001927-260407

問題1:「行政命令」係指「法規命令」和「行政規則」或「職權命令」,本件開放「萊豬輸台」是何者性質?

問題2:本件「萊豬輸台」依釋字443號層級化法律保留原則,「相當法律保留(法規命令)」涉及人身生命、身體,不應自始都要「審查」嗎?若無明確授權是否違反「依法行政原則」或「一般法律原則」?


關於開放肉品檢驗出萊克多巴胺,是2020年非常受到關注的食安問題。

開放萊克多巴胺是什麼意思?相關行政命令的性質是什麼?
萊克多巴胺與動物用藥殘留標準
萊克多巴胺是一種飼料添加物,可以達到增加動物瘦肉比例的效果,具有這種效果的添加物俗稱「瘦肉精[1]」。
關於萊克多巴胺這類動物用藥,是按照食品安全衛生管理法(以下稱食安法)的規定,授權食安法的主管機關,即衛服部,訂定動物用藥殘留標準來規範[2]
於2020年9月修正的「動物用藥殘留標準」,增訂豬肉的萊克多巴胺殘留容許量,豬的肝與腎容許量為0.04ppm,豬的肌肉及其他可食用部位,則與牛的肌肉相同,為0.01ppm。並預計從2021年1月1號正式施行。
法律性質
至於「動物用藥殘留標準」屬於行政命令中的哪一種,以下簡單進行討論[3]
法規命令
法規命令是一種法律授權行政機關另外訂出來的規範,目的是把法律中一些需要解釋的部分解釋清楚,另外補充原本法律規定不足的地方[4]
動物用藥殘留標準是由食安法這部「法律」直接授權給行政機關訂定的,所以是屬於法規命令。
行政規則
行政規則指的是行政上級機關對下級機關,或長官對屬官(下屬),按照上級的權限或本身的職權,為了規範「機關內部」的秩序及運作,所訂定的一般性規定,不會直接對一般人民發生法規範效力[5]。動物用藥殘留標準因為有對例如肉品業者、養殖戶等人民產生效力,並不是行政規則。
職權命令
職權命令的法律依據並不是那麼明確,一般認為是中央法規標準法第7條的「依其法定職權訂定之命令」,是指行政機關在職權範圍內,為了執行法律,沒有經過法律的授權,就自行以職權頒布的命令,也具有對人民的法律效力。但因為動物用藥殘留標準已經有食安法明確的授權,所以不是職權命令。
什麼是法律保留原則?此次修正動物用藥殘留標準有違反法律保留原則嗎?
法律保留原則字面上的意思是說,有些事項必須要「保留」給「法律」來規範,不可以由行政機關的法規命令或行政規則來規範[6]
因為相較於法律優位原則,法律保留原則進一步認為,行政機關的行為必須要符合法律的授權,而不能單純是消極的不牴觸法律而已,所以又叫作「積極的依法行政原則」。
層級化法律保留
因為行政機關的行為實在太多種類,如果每一種都要經由法律規定才能作,其實會太過瑣碎冗長。
我國對於法律保留原則的內容,根據大法官解釋[7],認為應該要按照法規所要規範的對象、規範的內容或利益,還有對人民權利限制程度的強弱,共分成四個層級,簡要說明如下[8]
憲法保留
例如人民身體的自由,在憲法第8條有較詳細的規定[9],一般的法律規定不能夠牴觸憲法保障的權利。
絕對法律保留
剝奪人民生命、限制身體自由的刑罰,必須要遵守罪刑法定主義,制定法律來規範;或是同樣具有限制人民身體自由效果的行政罰,也必須由法律作規範(例如臨檢的要件、法定程序[10])。
相對法律保留
如果牽涉到對人民其他自由權利的限制,或者是涉及重大公共利益的給付行政措施(如補助、津貼),必須由法律規定,或由法律明確的授權給主管機關,用命令來作規定。
由於「動物用藥殘留標準」雖然與人民權益也是有相當的關連,但並非直接涉及到剝奪人民生命、身體的規定,依照目前層級化法律保留的看法,應該是可以由法律授權的「相對法律保留」層次。
毋須法律保留
對於執行法律時,一些細節性、技術性的事項,只需要由主管機關發布命令來規範就可以了。
政府真的有強行闖關嗎?
有些意見認為,政府強行以動物用藥殘留標準這個行政命令放寬萊克多巴胺的容許值,並且企圖以「備查」的方式規避立法院的「審查」,為了開放美豬而違反正當法律程序,然而這樣的說法是對於相關程序的誤解。
在正常的程序中,當法律授權行政機關訂定行政命令,行政機關對外發布命令程序後,需要將命令送到立法院裡面,並提報立法院會議[11]。原則上立法院會議不會特別有動作,進入「存查」階段;不過在例外情況下,當立法委員認為行政命令的內容有違反或變更法律、或者是該事項不適合以行政命令規定時,有15名以上的立法委員連署或附議,該行政命令就會交由相關「委員會審查」的程序。
而截至目前(2020.10.16)為止,由衛服部這次修正發布的行政命令,確實已送到立法院會議,且準備由相關委員會審查,因此程序的確是符合現行法規的,並沒有特別違法的問題[12]

註腳

  1.   李俊璋(2020),〈含有瘦肉精的美豬進台灣前該知道的那些事:肉品暴露萊克多巴胺的健康風險評估怎麼做?〉,《泛科學》。
  2.   食品安全衛生管理法第15條:「
    I 食品或食品添加物有下列情形之一者,不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列:……五、殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量。
    II 前項第五款、第六款殘留農藥或動物用藥安全容許量及食品中原子塵或放射能污染安全容許量之標準,由中央主管機關會商相關機關定之。」
    動物用藥殘留標準(94.04.15 訂定)
  3.   以下關於各類行政命令的定義,參考自林明鏘(2019),《行政法講義》,修訂5版,頁329-332。
  4.   行政程序法第150條:「
    I 本法所稱法規命令,係指行政機關基於法律授權,對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。
    II 法規命令之內容應明列其法律授權之依據,並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」
  5.   行政程序法第159條:「
    I 本法所稱行政規則,係指上級機關對下級機關,或長官對屬官,依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作,所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。
    II 行政規則包括下列各款之規定︰
    一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。
    二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」
  6.   中央法規標準法第5條:「
    左列事項應以法律定之:
    一、憲法或法律有明文規定,應以法律定之者。
    二、關於人民之權利、義務者。
    三、關於國家各機關之組織者。
    四、其他重要事項之應以法律定之者。」
    中央法規標準法第6條:「應以法律規定之事項,不得以命令定之。」
  7.   司法院釋字第443號解釋:「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異……。」
  8.   此處說明,同時參考林明鏘(2019),行政法講義,修訂5版,頁21-27。
  9.   中華民國憲法第8條:「
    I 人民身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律另定外,非經司法或警察機關依法定程序,不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序,不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰,得拒絕之。
    II 人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁時,其逮捕拘禁機關應將逮捕拘禁原因,以書面告知本人及其本人指定之親友,並至遲於二十四小時內移送該管法院審問。本人或他人亦得聲請該管法院,於二十四小時內向逮捕之機關提審。
    III 法院對於前項聲請,不得拒絕,並不得先令逮捕拘禁之機關查覆。逮捕拘禁之機關,對於法院之提審,不得拒絕或遲延。
    IV 人民遭受任何機關非法逮捕拘禁時,其本人或他人得向法院聲請追究,法院不得拒絕,並應於二十四小時內向逮捕拘禁之機關追究,依法處理。」
  10.   司法院釋字第535號解釋
  11.   中央法規標準法第7條:「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令,應視其性質分別下達或發布,並即送立法院。」
    立法院職權行使法第60條:「
    I 各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後,應提報立法院會議。
    II 出席委員對於前項命令,認為有違反、變更或牴觸法律者,或應以法律規定事項而以命令定之者,如有十五人以上連署或附議,即交付有關委員會審查。」
  12.   中央社(2020),《萊豬進口朝野共識先開公聽會 審查大戰暫停火》。
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匿名(進階會員) 2021-02-14 21:33:56
請問 衛服部這次修正發布的行政命令,確實已送到立法院會議,且準備由相關委員會審查 是屬於立法監督的【廢棄請求權保留(事後審查)】嗎?