什麼是既成道路(巷道)(一)?——法律上常見的幾種「道路」

文:張捷誠(認證法律人)
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刊登:2022-04-08 ‧ 最後更新:2022-04-08

本文

大家或許曾聽過「既成道路(巷道)」,或聽過萬一自己的土地被認定為既成道路,會變得要讓大家使用而不能自用;厲害的讀者甚至可能進一步說出,它是有公用地役關係供公眾通行的道路[1]。但究竟什麼是既成道路?或更貼近生活的疑問:眼前看到的道路是既成道路嗎?或是其他道路呢?事實上,「道路」這個詞出現在許多法規中,或許可以先了解一下道路的種類。
「道路」按照各個法規的概念、規範目的不同,會導致它們的定義部分相同或相異,甚至可能因地方情況而有所不同。在第一篇文章,筆者先就與既成道路有關、不同法規中道路的概念作一簡要整理,介紹以下幾種道路:

都市計畫法上的「道路」
定義
依照都市計畫程序在都市計畫書圖上發布道路,基本上就稱為「計畫道路」。
事實上都市計畫法(下稱都計法)沒有明文規定什麼是計畫道路,但都計法有規定在擬定都市計畫時,要在「主要計畫書」表明「主要道路及其他運輸系統」[2],在「細部計畫書」表明「道路系統」[3],而在都市計畫書圖上發布的道路,就是「計畫道路」[4]
計畫道路還不能作為道路使用?
計畫道路,在建築實務工作上依照土地所有權歸屬分成2種:
公有土地上的公設道路
是已「開闢完成」[5]的公有土地,且提供公眾使用,由於政府無須再透過徵收、協議價購等方式取得所有權,又被稱為「公設道路」[6]
公共設施保留地上的計畫道路
相對而言,如果被指定為計畫道路的土地仍屬私人所有,即屬於「公共設施保留地(簡稱公保地)[7]。公保地在被徵收為公有之前,仍得申請作臨時建築使用、維持原來使用等[8]
換言之,計畫道路在被徵收開闢為公用道路前,所有權人可以自行使用,其他人不能通行,所以不能依照字面直接認為實際已作道路使用,這點跟既成道路很不一樣。
建築法規定的道路
定義
在建築技術規則建築設計施工編中規定的「道路」是指以下2種[9]
依都市計畫法[10]或其他法律公布的道路[11]
經指定建築線的現有巷道。
簡單言之,在建築法上定義的道路,是指「可指定建築線」的路。
什麼是現有巷道?現有巷道是既成道路(巷道)嗎?
剛提到建築法的道路有一種是「現有巷道」,這常會跟既成道路(巷道)一起討論,但現有巷道在建築法或建築設計規則本身並沒有定義,而是授權地方政府的建管機關在其自治條例或自治規則中訂定[12],例如臺北市建築管理自治條例規定「現有巷道」指「指供公眾通行且因時效而形成公用地役關係之非都市計畫巷道。」[13];新北市建築管理規則也有詳細規定「現有巷道」的定義[14]
各地方政府有時就把「既成道路(巷道)」,包含至現有巷道的概念。這跟建築法的修法歷程有關,這邊只先提醒讀者現有巷道不等於既成道路(巷道),而是更廣、將既成道路包括進來的概念,相關討論待筆者於本系列第三篇文章再說明。
市區道路條例規定的道路
定義
按照市區道路條例規定,市區道路是指以下3種[15]
都市計畫區域內所有道路。
直轄市及市行政區域以內,都市計畫區域以外所有道路。
中央主管機關核定人口集居區域內所有道路。
除此之外,最高行政法院[16]還指出,市區道路代表該道路要受市區道路主管機關的養護、管理及使用,換言之,市區道路必須供公眾通行。
既成道路可能是市區道路
依前開規定及實務見解可知,「既成道路(巷道)」亦可能成為「市區道路」。例如臺北市市區道路管理自治條例即規定「已成立公用地役關係之市區道路,其土地所有權人不得違反供公眾通行之目的而為使用。」[17],條例提到的既成道路就屬於市區道路條例第2條第2款規定「直轄市及市行政區域以內,都市計畫區域以外所有道路」的道路。
道路交通管理處罰條例規定的道路
道路交通管理處罰條例(下稱道交條例)所指的道路為「公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方」[18]
從條文看來,這個「道路」的概念範圍相較前面的法規大得多;法院見解更指出,基於道交條例的立法目的是加強道路交通管理、維護交通秩序、確保交通安全,道交條例第3條第1款的道路應擴及廣場、騎樓、走廊,或其他供公眾通行之地方,不限於都市計畫劃設的計畫道路、已依法指定或認定建築線的巷道,以及具公用地役關係的既成道路(巷道)[19],「供公眾通行」的道路都會被納到道路交通管理處罰條例的範圍內。
小結
由以上情況可知,現行法關於道路的概念,其實並沒有統一放在一個法律中來規定,而是分別散落在各個法律,甚至還有礙於篇幅未討論到的公路法、民法等法條中都有道路的相關規定。所以各位所看到的道路,實際上它可能同時身兼好幾種法規上的道路,端看這條道路成立的歷程跟事實來決定。而筆者下一篇想說的「既成道路(巷道)」,其實它也是一樣,除了它本身成立的要件及概念外,在成立之後,它也可能同時符合上面各法規所講的概念,是既成道路(巷道),又是上面提到各法規中的道路。

註腳

  1.   司法院釋字第400號解釋:「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者,其所有權人對土地既已無從自由使用收益,形成因公益而特別犧牲其財產上之利益,國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償……。」
  2.   都市計畫法第15條第1項第6款:「市鎮計畫應先擬定主要計畫書,並視其實際情形,就左列事項分別表明之:……六、主要道路及其他公眾運輸系統。」
  3.   都市計畫法第22條第1項第5款:「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之:……五、道路系統。」
  4.   都市計畫則由各地方政府依照都市計畫資訊及都市計畫法第85條規定的授權發布。以臺北市為例,即訂定「臺北市都市計畫施行自治條例」,並在臺北市都市計畫施行自治條例第2條規定:「本自治條例用詞定義如下:一、道路境界線:道路與其他土地之分界線。二、道路:合於下列規定之一者。(一)經主要計畫或細部計畫規定發布之計畫道路。(二)依法指定或認定建築線之巷道。」
    再以新北市為例,都市計畫法新北市施行細則第2條第2款規定:「本細則用詞,除建築法及建築技術規則另有規定外,其定義如下:……二、道路:指符合下列規定之一者:(一)依主要計畫或細部計畫規定發布之計畫道路。(二)依法規指定建築線之現有巷道。」
  5.   至於開闢完成與否的標準,依照平均地權條例施行細則第36條第1、2項規定來反面解釋:「
    I 本條例第二十二條第一項第二款所稱公共設施尚未完竣前,指道路、自來水、排水系統、電力等四項設施尚未建設完竣而言。
    II 前項道路以計畫道路能通行貨車為準;自來水及電力以可自計畫道路接通輸送者為準;排水系統以能排水為準。」
    上述施行細則僅以「得否通行貨車」為標準。但在建築法規上的開闢完成與否的標準,參照內政部台內營字第1020800210號令(2013/2/6)可知,建築法上,主管機關認為開闢完成的標準包括「路面寬度、排水系統、路面鋪設、水電」等。
  6.   都市計畫法第42條:「
    I 都市計畫地區範圍內,應視實際情況,分別設置左列公共設施用地:
    一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。
    二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。
    三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。
    四、本章規定之其他公共設施用地。
    II 前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」
  7.   都市計畫法第48條:「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者,由各該事業機構依法予以徵收或購買;其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之:
    一、徵收。
    二、區段徵收。
    三、市地重劃。」
    關於公共設施保留地的定義,請參閱:張捷誠(2020),《什麼是地價稅?如何適用地價稅的優惠稅率?(二)——其他用地篇》。
  8.   都市計畫法第50條第1項:「公共設施保留地在未取得前,得申請為臨時建築使用。」
    都市計畫法第51條:「依本法指定之公共設施保留地,不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」
  9.   建築技術規則建築設計施工編第1條第36款:「本編建築技術用語,其他各編得適用,其定義如下:……三十六、道路:指依都市計畫法或其他法律公布之道路(得包括人行道及沿道路邊綠帶)或經指定建築線之現有巷道。除另有規定外,不包括私設通路及類似通路。」
  10.   都市計畫法公布的計畫道路與建築法的連結在於,都市計畫圖上所公告的都市計畫道路邊緣線(或稱道路境界線),依照建築法第48條第1項的規定,就會是作為指定建築線的依據之一。
  11.   其他法律公布的道路,例如本文後續提及的市區道路條例等。
  12.   建築法第101條:「直轄市、縣(市)政府得依據地方情形,分別訂定建築管理規則,報經內政部核定後實施。」
  13.   臺北市建築管理自治條例第2條:「本自治條例用語定義如下:……三 現有巷道:指供公眾通行且因時效而形成公用地役關係之非都市計畫巷道。」
  14.   新北市建築管理規則第3條:「
    I 本規則所稱現有巷道,指符合下列情形之一者:
    一、具公用地役關係之巷道。
    二、經土地所有權人出具供公眾通行同意書之私設通路。
    三、經土地所有權人捐贈土地為道路使用,並依法完成土地移轉登記手續之私設通路。
    四、本法於中華民國七十三年十一月七日修正公布前,曾指定建築線之現有巷道,經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻。
    II 前項第一款所稱公用地役關係之巷道,須於供通行之初,土地所有權人並無阻止情事,繼續和平通行達二十年,且為不特定公眾通行所必要者。」
  15.   市區道路條例第2條:「市區道路,指下列規定而言:
    一、都市計畫區域內所有道路。
    二、直轄市及市行政區域以內,都市計畫區域以外所有道路。
    三、中央主管機關核定人口集居區域內所有道路。
  16.   最高行政法院106年度判字第97號判決參照。
  17.   臺北市市區道路管理自治條例第6條:「
    I 已成立公用地役關係之市區道路,其土地所有權人不得違反供公眾通行之目的而為使用。
    II 前項市區道路,市政府得為必要之改善或養護,土地所有權人、占有人或使用人不得拒絕。」
  18.   道路交通管理處罰條例第3條第1款:「本條例用詞,定義如下:一、道路:指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」
  19.   最高行政法院109年度判字第557號判決:「道路交通管理處罰條例第3條第1款所定義之『道路』,除一般公路、街道、巷衖外,更擴及廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方,乃基於該條例以加強道路交通管理、維護交通秩序、確保交通安全之立法目的,對於凡相當於公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊之『供公眾通行之地方』,均作為該條例所指之道路而管理其交通,自不限於都市計畫劃設之計畫道路、具公用地役關係之既成巷道及已依法指定或認定建築線之巷道。」
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